幸福、快乐的美国“穷人”（2）

    1960年，伴随经济的成长、国力的雄厚以及民权运动的诉求，美国的各项社会福利制度开始全面扩张。与30年代由经济危机所引发的贫穷问题不同，60年代则主要是因为社会结构的改变以及工业化经济所导致的更具复杂性和多重性的结构性贫穷，因此，解决的对策也更加全面而激进。1964年尼克松总统倡导的“与贫穷作战”提出的措施有：一是强调“平等”的民权法案，希望消除人为的不平等与歧视；二是强调“减税”的减税法案来增加收入和提高购买力；三是强调“就业”的经济机会法案来激发潜力，开创就业机会，使每个人尤其是穷人能够有充分可行的社会参与，从而消除贫穷，缔造一个“大社会”。虽然“与贫穷作战”方案是针对少数人群所设计的，但其蕴含着极为深远的社会性目标，即试图通过排除社会与环境的障碍，不仅使穷人获得救助，更重要的是消灭贫穷，并达到社会的和谐发展。

    美国的社会救助体系（aid to flies with dependent children，以下简称afdc）下包括老年人扶助，盲人扶助、残障扶助、失忆儿童家庭补助。这些政策都需要通过资产调查，内容包括：一是直接的金钱提供，以提高贫困者的购买力；二是直接提供生活必需品，如食物、住宅与医疗照顾；三是重点保护儿童和青少年的成长环境；四是与创造就业机会相关的方案。1974年社会安全修正案对公共扶助做了较大的改变，主要是将分类补充的公共救助整合为补充安全所得，并将之纳入联邦政府主管。

    美国的社会救助制度在一定程度上改善了人们的生活水平，但是从运行的过程和结果看，仍有许多问题有待思考。

    一是对贫穷的认识问题。“新毡与“与贫穷作战”基本是将贫穷看成是一种非常态性的与非必要性的现象，同时还认为贫困者的失业问题，主要是由于社会经济环境刺激不够以及缺乏充分的工作准备造成的，所以美国政府以“劳动原则”作为社会救助制度的设计原则，深信通过各种公共救助方案，能够解决贫穷问题。这种以中产阶级价值观和利益兴趣作为参考的思考模式，自然使济贫方案的成效大打折扣。

    二是社会救助政策的目标问题。社会救助制度的出现更多是源于经济发展而诱发的社会变迁及其社会不稳定，包括种族歧视、黑人暴动、公民权运动等，因此社会救助制度更多地凸显了其社会控制的政治目标，特别是在处理黑人贫穷问题方面。

    三是社会救助政策的社会性后果问题。这一方面体现为社会救助政策本身的后果，如新贫穷文化，福利给付不公平、福利科层过于庞大以及轻视低度就业的贫穷现象等，另一方面表现为美国社会问题的规模过大。面对如此庞大的贫穷群体（包括不具有资格接受社会救助的有工作的贫民），其所面临的不仅是经济收入的不平等，还有社会性剥夺问题——如犯罪、少数民族的失业问题、破碎家庭、非婚生子女以及恶劣的生活环境等等，这也使美国政府在处理贫穷这个社会难题时，又造成了其他社会问题的出现。

    美国在“新毡时期已开始将贫民的救助加入“工作”的概念，罗斯福总统也希望通过工作方案来救助贫困的家庭。最早试图鼓励领取救济金者参与工作的是1967年的“工作促进方案”。它要求所有领取福利的成年人到福利信息网络去注册，除非家中有6岁以下儿童的妇女、残疾人或是病人。但由于经费不足，领取救济金的人很少参与这个方案。到了80年代，美国修订了相关法令，使州政府在安排福利就业方案具有了较多弹性。

    “为福利工作方案”是美国的另一种尝试，其原则就是以工作换取福利。美国学者曾对上述两种方案进行评估，结果发现方案的影响是中等的，没能帮助人们进入一般性就业（非补贴的工作），许多参与者仍需要福利给付作为收入的补充。如果将工作的价值排除，方案的运作成本比直接给付福利支票成本还高。换言之，如果从经济的观点看，这些方案并不值得实施。可见这些与工作相关的救济方案似乎都没有达到预期的成效。

    总之，美国在新政时期已开始将贫民的救助加入“工作”的概念，政府也一直努力改善穷人的就业状况，但却收效不大，从1965年到1974年的10年间，领取afdc的人数从440万增加至1140万，增长了1.6倍。为此卡特和里根总统任期内都试图缩减社会福利预算来达到消称政赤字预算的目的。美国民主党向来是采取较宽松的社会福利政策，但到了克林顿总统，却也痛下决心要改革当时的社会救助政策。

    这一情况直到90年代才有所改善。1996年美国克林顿总统签署了“个人责任与工作机会协商法案”，使其社会救助制度经历了一个根本、彻底的改革，废除了自1935年起施行长达61年的、被视为“福利”的同义词afdc。这项注重“工作”价值，标榜“自立”精神的法案，除了新增“需要家庭的暂时救助”以外，还修订了“补充性安全所得”、“儿童资助”、“医疗救助”、“儿童保护”、“儿童营养计划”、“食物券”、“社会服务综合补助款”等在内的多项福利措施。这一法案的实施，承接了过去强调“工作”的救助传统，对于救济金领取者和州政府及其他救济组织者有相当程度的影响。</p>

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