第十三章 复兴之路（6）

    美国具体的政治经济体系，在美国宪法上是看不到的。从宪法上看美国是联邦制国家，在实际运作中却形成了中央权力非常强大的体制。州的法律不能挑战联邦法律，而且，联邦的机构遍布全国各地。比如美国联邦的司法体系就直接深入全国各地，形成了州和地方彼此平行的司法体系和联邦垂直的司法体系。我们来看看这个垂直的司法体系：

    美国有50个州，分为89个联邦区，每个区都有联邦审判庭（district court）。在很多情况下，你可以在地方法院起诉，也可以在联邦法院起诉。而且，美国还将全国分为11个巡回区。这11个巡回区，加上哥伦比亚特区，加上在全美范围内拥有司法权的美国特别上诉庭（united states court of appeals for the federal circuit），美国一共有权力非常庞大的13个联邦巡回庭（上诉庭）。

    美国司法部在全国各地下设93个联邦检察官，每个联邦检察官都有自己的办公室和庞大的机构，有众多的助理检察官和其他人员等等。这些联邦检察官在联邦审判庭代表美国政府提起公诉或进行辩护。

    比如，fbi总部在华盛顿，在全国有56个地区办公室，涵盖美国所有主要大城市，此外还有400多个分支机构散布在美国中小城市。比如，美国国税局在全美各地有自己的机构，联邦税收不是由州政府代收的，财权完全在联邦政府手中，等等。

    联邦机构像一张无所不及的大网，将美国编织在一起。这些安排从体制上保证了美国的统一和联邦的权威。美国实行重典治国，是一个联邦的立法和执法能力、决策和执行能力都非常强大的国家。联邦的这种能力延伸到全美各地，在这些强大的国家机器运作下，现有各类秩序相当稳定。

    此外还有其他种种安排防止分裂倾向。比如全美范围的政党体制。该体制防止了区域性政党的出现，从而有效避免了区域性政党的分裂倾向。又比如，联邦对土地的控制。当年，新州申请加入联邦时，一个重要条件就是向联邦上缴一定土地作“入场费”。这样，由于联邦是每个州的“大地主”，就算有一天有分裂力量出现，在选举中胜出，它也迈不过联邦政府这一关。2004年，联邦政府拥有全美大约31%的土地，阿拉斯加州甚至67%的土地都为联邦政府拥有。参见htsresearchorg/2004/articles6/state_by_state_government_land_ohtm。

    有些人可能读过美国宪法，却未必了解美国的具体体制。这类具体的体制安排，虽然在美国宪法上没有，却有效地保证了国家的统一和市场的统一。你仔细想一想，就会发现，这些体制安排的目的和实际效果就是削弱州在财政、立法、司法、土地所有等方面的独立性。将州在各方面的权力剥离出来一部分，交到联邦政府手中。州的权力被一分为二。州政府作为地方主体享有一定的权力；但是，另外一部分权力则为联邦政府的代表或派出机构享有。这种做法颇类似于中国历史上的“削藩”，建立起了一个垂直的高度集中的权力结构，保证了美国的统一。在这种体制下，州在事实上不是完全独立的主体。这种二重安排同中国历史上元明以后的大一统安排有相似之处（我们将在后面讨论）。从这个体制的事实上看，美国其实不是真正意义上的联邦制。这很好理解：真正意义上的、地方完全自治的联邦体制，是不适合美国这样幅员辽阔、人口众多的国家的。弄不好就会出现国家分裂。

    我们抛开具体的政治体制不谈。对任何一个大国而言，中央和地方的关系都非常重要，必须从有利于国家统一的角度考虑。一个国家中央和地方应当是一张网，而不应当是一堆垒起来的土豆。

    俄罗斯近年也采取了许多强化联邦权威的措施。

    中国几十年的改革强化了地方的利益主体。与此同时，中央的权威在某种程度上却没有得到相应提高，反而被削弱。比如在改革前，甚至直到20世纪80年代后期，中央各部委都有自己的企业或机构分布在全国各地，相当于一个涵盖全国各地的垂直网络。在那种情况下，中央很容易做到令行禁止。现在怎么样呢？原有的计划经济基础上的中央纵向体系基本拆散了，新的纵向体系有没有建立起来？

    中国应不应当建立新的集中的纵向体系？中央不应只是制定政策和法律，而且应当在全国各地有执行力。中央机构不应当局限于北京，中央网络应当遍布全国。比如可以考虑让中央的执法、纪检、信访、经济等机构遍布全国，它们依法享有广泛的授权，能有效地执法。建立起中央和地方双重的法制体系，彼此制约，不仅有利于建立统一的国内市场，也有利于捍卫法律的尊严，有利于吏治的清廉，有利于打击经济犯罪，有利于社会稳定，也有利于维护中央的权威和国家的统一。举例说吧，如果中央的信访办公室在全国所有大城市和许多中等城市都设有办公室，而且有一套完整的程序和进行调查的权力及资源的话，老百姓也不必动不动就跑到北京“告御状”，处理这些问题也不必国务院总理出面了。

    现在中国的某些决策其实相当分散，国内市场也比较片状化。由于多种原因，地方对宏观经济政策有相当大的选择性，对人、财、物在区域间的流动设置了许多壁垒。以户籍制为例。改革前，其实就两类户口——城镇户口和农村户口。那个时候无论你在哪个城市找到工作，都能将户口迁移到那个城市。现在可不一样了，一个城市有一个城市的户口。中国其实有了几百个不同的户口。不要小看这件事。地方户口有时候相当于“国籍”，甚至比欧元区的“国籍”还厉害。没有户口你就不能享受当地的社会福利，不能参与当地的社会管理。这不仅影响人、财、物的流动，而且加剧了地方利益和潜在的离心倾向，不利于社会稳定。</p>

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