10亿元“买断”桂林山水？

    2002年1月，一个消息在民间悄悄流传开来：新希望集团董事长刘永好，与阳朔县政府签订了漓江支流至八公里遇龙河及遇龙河畔303亩土地50年经营权的框架协议。新希望集团计划在这303亩的土地上开发旅游房地产，建小别墅出售或出租。还计划建一座豪华国际会议中心，一座供中外情侣举办婚礼的教堂，一个中国最大的露天古典音乐广场。经过与阳朔县政府两年的艰辛谈判，新希望集团还签下了桂林山水中最著名的月亮山风景区以及榕树公园、美女梳妆、骆驼过江等一批最好景点50年的租赁协议。新希望集团将花10亿元投资重新“包装”桂林山水。一时间，“国内首富刘永好10亿元‘买断’桂林山水”、“桂林山水中最优美的景点将全部纳入新希望账下”等等“媒体语言”不胫而走，让人大有桂林山水就要改姓刘氏之感。

    新希望集团与阳朔县政府经过两年的谈判达成了上述协议，那么像桂林级别一样的风景名胜区的权属归谁所有，是归县政府吗？风景名胜区的土地也像一般房地产用地一样可以批租吗？10亿元“买断”桂林山水的法律依据是什么？在遇龙河两岸搞旅游房地产，会不会破坏桂林风景区的整体风貌，污染问题怎样解决，有没有经过环境评价？企业经营与政府规划的关系怎样协调，开发和保护的矛盾如何处理，谁对桂林的未来负责？10亿元就能把桂林最美的景点纳入新希望账下是怎样计算出来的，阳朔县政府从中得到多少实际利益，桂林的老百姓能得到什么？协议达成后，新希望集团是否可以再转让这部分土地和景点的经营权和租赁权，政府要统一规划时是否需要再买回来，买回来要花多少钱？50年经营权和租赁权协议的实际内容究竟有哪些，一卖就是50年，很多未知的因素如何考虑？很多疑问浮出水面。

    特别是用国务院1985年6月7日发布实施的《风景名胜区管理暂行条例》和国务院办公厅1995年3月发布的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》，审视10亿元“买断”桂林山水一事，其中还有两大焦点问题：一是被“买断”经营权的8公里遇龙河及两岸303亩土地是不是属于桂林风景名胜区？其二，国家对著名景点公园的租赁权转让有无限制性规定？

    遇龙河是桂林著名风景线—漓江的一条支流，遇龙河流到桂林风景区的另一个著名景点“大榕树”(现榕树公园)后，与金宝河汇合流入田家河，经苏童山流进漓江。遇龙河到漓江大约有10公里。遇龙河沿线有一二十个景点，还都没有大规模开发。一般随团旅游都不安排去这些景点。

    但是这些年桂林市一直有“小桂林”和“大桂林”的提法。“小桂林”是指桂林市内的主要景点和漓江沿线的景点，“大桂林”包括桂林市所有的县及周边的柳州等地区。看来遇龙河及两岸303亩土地的经营权转让是否合法，一切应以国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》为准。该通知的第二条规定：风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。

    由于中国迄今为止未能建立起国家公园体系，也未能对国家公园立法，对公园缺乏统一管理和规划，即使国家已暂停风景名胜区上市，风景名胜区盲目企业化、商业化的趋势并没有停止。其实最重要的一点是，10亿元“买断”桂林山水，不仅涉及其合法性的问题，还涉及环境、自然文化遗产保护等一系列问题。从环境角度讲，问题的关键是双方的协议中有关环境保护的内容是什么，哪些经营活动要受到限制，开发企业是否有足够的环境意识，知道什么可以做什么不可以做。第二点，即使是正常开发，按国家的要求，也应该通过“环境影响评价”。在风景区或辐射地带搞建设项目，肯定要对风景区的环境造成影响，比如污水排放是否要影响当地水质？增加的建筑是否会影响桂林山水的整体自然风貌？“买断”50年经营权可能走的是土地批租的路子，合法不合法先不说，像桂林这样以自然山水为主的风景名胜区，它最宝贵的是自然原貌和人文价值，这种自然文化遗产是属于全民族的东西，是属于不可再生的资源，应该非常慎重地对待。

    一些忧虑不是杞人忧天。比如漓江沿岸会不会变成别墅区？

    这是人们最容易产生的忧虑。“经营权”是一个笼统而余地极大的概念，如果没有具体的约定，享有经营权者就有无限的选择余地。辟出一块地方，盖上一片别墅，一定能卖出好价钱，符合“经营”的赢利目的。

    还有，“甲天下”会不会成为“家天下”？

    对名胜景区的过度开发，是人们对经营权“外包”的最普遍担心。但“不过度”的开发也未必就没有问题。比如，对公众开放是经营，对有限的特定人群开放也是经营。那么如果“新希望”划出一片“最优美的景点”，将其“保护”起来，用作私家花园或私人俱乐部，而拒绝普通游人进入怎么办？

    特别是，对桂林当地人来说，会不会失去“吃旅游饭”的机会？

    在景区内设摊经商，是旅游地区重要的“经营”内容之一，也是当地百姓“吃旅游饭”的主要方式之一。但如果对景区享有经营权的新经营者出于成本或其他原因而引入外地经营者，则本地百姓也就失去了“吃旅游饭”的机会。这样的结果对“出让”经营权的当地政府当然并无损失，出让经营权自然有收益，谁来经商也照样有税收。但政府的收入并非百姓的收入，这在今天社会中已经是普遍的常识。那么政府出让景区的经营权富了，百姓却守着旅游资源而失去了“吃旅游饭”的机会怎么办？

    此后，建设部开始过问10亿元“买断”桂林山水， 市里也开始调查这件事，使得原定于4月15日签约的新希望集团将购买桂林山水最核心风景区50年租赁权的签约仪式终于“流产”。

    幸好，2002年的桂林有惊无险。

    应该说，风景名胜，无论是天然形成的桂林山水，还是记载了历史沧桑的苏州园林，都是中华民族的宝贵财富。从产权属性来看，风景名胜既是有形财产，也是无形的财富，有些可以进行价值评估，有些则是无法用价值估量的，他们都是属于我们整个民族的。我们应该看到，我们祖先给我们留下来的这份遗产既是丰富的旅游资源，属于经济物品，加以开发利用可以给我们带来巨大的收入，促进经济发展；同时又是民族的传世之宝，巨大的精神财富，我们有责任爱护好、保护好，以福泽万代，荫及子孙。

    经济学把经济物品分为两类：私人物品和公共物品。私人物品一般是指独立消费的物品，可以经由市场定价；而公共物品是具有不完全市场评价的共享性经济物品。如果我们把风景名胜看作是经济物品，当属于公共物品。而企业的属性是以利润为动力和目标，更适合于经营运作私人物品。因此，风景名胜的规划管理和资源保护是很难由企业来承担的。公共物品更多地应该由政府提供。很多风景名胜都冠名‘公园’，可见其公共物品之属性。

    弄清了风景名胜的公共属性和企业追求利润的属性，便知道“风景名胜区不能交给企业管理”的说法是正确的了。

    为什么会出现“山水市场”热呢？无非一个钱字。一些地方部门发展经济需要钱，就简单地将风景名胜的经营权拍卖，而一些企业拿到这个经营权就可以去挣更多的钱，至于风景名胜的资源保护和可持续发展便无人问津或是被忽视了。

    当今世界，没有哪一个国家的经济是纯市场的。如果一切都可以市场化，那么工商行政管理也可以拍卖给企业去经营了。说到底，政府的很多职能是不可替代的。</p>

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