穷人的生活如何保障（1）

    富兰克林·d·罗斯福与林登·约翰逊在美国的社会保障制度史上占有重要地位，成绩卓然。通过对这两届政府政策的比较，可以很清楚地看出美国社会保障制度的演变。

    任何一项成熟社会政策的提出，都需要相应的思想理论指导。罗斯福与约翰逊的社会保障思想本源于凯恩斯主义。这一理论产生于英国，但美国是它最重要的试验场，取得的成效也最显著。凯恩斯从挽救资本主义制度的角度出发，论证了大规模政府干预的必要性。要求政府为全民提供福利，保持充分就业，消除社会弊病，把国家作为平衡力量，以补充私人资本的不足。罗斯福与约翰逊两届共和党政府都深受凯恩斯主义影响，把贫困看作急需解决的社会问题，设立专门机构，制定专项法规，把社会保障纳入法制轨道。

    在任何国家的任何时期，贫困问题都是困扰国家经济发展、社会进步的重要社会问题之一。20世纪30年代和60年代的美国就面临着这一社会痼疾，当然，不同时期的贫困又有着不同的特点。30年代的罗斯福政府面对的是绝对贫困，即经济形势极度恶化，大量贫困的人群难于维持温饱，无法生存。60年代的约翰逊政府面对的则是相对贫困，在进入丰裕社会后，相当多的人经济拮据，不够富足。

    罗斯福总统上任时期，正是20世纪30年代资本主义世界经济危机的高峰期，这场危机不仅导致了整个社会经济的大滑坡，而且对美国经济、政治各方面的破坏性影响也极大。工矿企业破产，农业滑坡，在死亡线上挣扎的穷人更是驶胜数，这些穷人主要有三种类型：第一是失业者，他们是经济危机的直接受害者。1933年美国失业者高达1700万人，占全国劳动力总数的1/4，几乎每个家庭都有失业者。在美国，经常在各个州看到因失业而领取救济的队伍排成几行，长达几条街。第二是老年人，他们因为年老体衰，健康每况愈下，加之得不到救济，景况非常凄凉。第三是流浪者，约有200万人，他们无家无业，到处流浪，混迹于城市的广场、公园、铁路沿线，住在用木箱板或废铁皮搭起的“胡佛村”里。经济大危机造成了空前严重的灾难，例如，由于营养不良，导致公众健康状况普遍较差，被迫性的晚婚晚育现象极为普遍，失学青少年大量增加。经济危机造成的绝对贫困给罗斯福政府造成了极大压力，城市和农村不断滋生的骚乱，动摇着资本主义大厦的稳定。

    而60年代约翰逊执政时，美国经济实力已经是大大增强了，被认为已进入“高消费社会”或“后工业社会”。1965年，约翰逊政府制定了美国历史上第一个贫困线。以4口之家的非农业家庭为基准，规定税后收入3223美元以下的皆为贫困家庭，有权获得政府资助。当年大约有2300万人生活在贫困线以下，占全国人口的11.1％，实际上这一标准，无论是与同时期其他国家的横向比较还是与本国的纵向比较，都是相对较高的，可以说是达到了温饱尚不够富足的标准线。

    这一时期的相对贫困与30年代的绝对贫困截然不同。从所受教育程度看，30年代的穷人子弟很少能受到学校教育，而在60年代，社会各界都在努力使每个人都有机会上大学，接受高层教育，以适应工业化飞速发展的需要。在纽约，接受教踊足12年的人会被当作残疾人对待。在30年代，人们往往找不到足够的阅读材料，而在60年代，普通美国人总感到难以应付铺天盖地涌来的书报刊物，此时的人们更加注重精神和文化生活的满足。30年代，交通工具既缺乏又落后，只有豪门巨富才负担得起一辆汽车。在60年代，据盖洛普民意测验，普遍家庭至少拥有一辆汽车，小型喷汽式飞机已经广泛投入私人运营。在经济萧条的30年代，父母最痛心、伤感的莫过于冬季不能为孩子们准备御寒的棉衣、棉鞋。而在60年代，如果孩子一星期有两天是穿着同一套衣服去上学，就会在同学面前难为情，这就反映出两个时期社会生活水平的巨大差异。到1958年，家用电器已广泛进入美国家庭，81％的家庭有电视机，96％的家庭有电冰箱，67％的家庭有真空吸尘器，89％的家庭有洗衣机。

    从以上分析可以看出，这两届政府实行社会保障制度时所面临的社会背景具有很大的差异，因而这就决定了他们推行的政策也就不会相同。罗斯福的社会保障思想在经济危机的年代形成。经济危机造成社会震荡，为防止美国社会走向崩溃，罗斯福对出现的裂痕进行了修补，他所使用的主要手段就是社会保障。60年代的美国物质生产极大丰富，但仍有一部分人因收入较低而心怀不满、怨声载道，导致相对贫困的出现。约翰逊从维护社会的政治民主和经济繁荣出发，同样通过社会保障排除障碍，使美国社会正常运转。罗斯福与约翰逊的社会保障思想都是他们所生活时代的反映。罗斯福的社会保障思想从实践中来，他亲历了经济大萧条，在总结历史教训的基础上，凭借智囊团的帮助，建构了关于社会保障的一整套思想，他的思想具有开拓性的意义。他认为：

    首先，社会保障必须推行。工业化大生产不断创新，它通过优化组合不断汰劣，即淘汰相对落后的设备和不相适应的群体。罗斯福在签署《社会保障法》时指出：“过去百年来的文明社会，由于它的惊人工业变化，曾经趋向于使得生活越来越不安全，年轻人开始担心他们将来的老境如何，有工作的人则担心他们的工作能保持多久。”竞争中的弱者常常会感到生存危机，而作为社会群体中的一部分，他们的生存状况理应得到政府的关注。大危机年代，全社会的人都在思索：是个人还是制度出了问题。罗斯福政府正是从制度的弊端入手，考虑用社会保障来保护大多数人的生计。罗斯福认为，没有经济上的独立和安全，就不存在真正的个人自由，贫困的人不是自由的人，饥饿和失业的人们是创造独裁国家的原料。

    其次，联邦政府应统筹负责社会保障政策。“在现代文明社会中，政府对公民负有某些义不容辞的责任，其中包括保护家庭和住宅，建立一套机会均等的机制，以及对不幸的人提供援助。”地方政府和慈善机关力量有限，难堪重负，须由联邦政府出面解决。这对美国的传统观念是个转折，更是一大进步。罗斯福在致国会的咨文中明确表示：“我希望政府为一项长期的明确政策每年拨出一笔巨额专款，以便每年的工作不是由于临时的权益之计，而是有着深思熟虑的全面目标。”他主张“通过社会保障来对我国公民及家庭实行进一步保障，这三大任务——家庭安全、生活保障、社会保障——在我看来，乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。”</p>

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