分权古今谈

    一次制度史的课，讨论中央与地方关系问题，几位同学发言，无论从哪个角度，论说下来，言外之意，都是说中央集权好，凡是有利于集权，就是好制度，不利于集权，就是坏制度。我忽然意识到，这种观念，实际上成了人们的潜意识，没有人对此产生质疑，甚至连怀疑的可能都没有，径直把它当成了论证的前提。我知道大一统是国人的既有观念，但没想到在国人眼里，大一统就等于中央集权，反对中央集权，就等于赞同分裂，赞同割据。由此，我意识到，以往讨论中央与地方关系，一个基本前提就是中央集权的绝对正当性。所谓“一放就乱，一收就死”的中央地方的分权纠葛，实际上没有什么分权，放也好，收也罢，权力都是中央的。放的时候，是赏赐，收的时候，是惩罚。地方没有任何抵抗，只能忍受。放的时候，地方马上想到的是以后会收，所以，能用则尽量用，扩张边界也要用，不用白不用，反正用的也不是自己的权力，没几天就要收回的。乱，不可避免。

    实际上，在历史上，中央集权并不等于大一统。西周的封建制，各个诸侯国都是近似的政治实体，但并不意味着西周就不是一个大一统王朝，只有到了战国，王室彻底衰落，七雄并立，大一统才告彻底瓦解。秦统一之后，在国家结构的选择上，分权的封建制也是选项之一。即使在中央集权体制下，地方的制度性分权，也是存在的。西汉和盛唐，地方郡和州都有相当大的制度性的自主权。其长官在财政、人事、司法乃至军事方面，都有相当大的自主权。由于西汉的郡疆域相当大，一郡太守，几乎等于一国之君。他可以自己任命属官，决定开支，享有司法的终审权，还有统领本郡兵马之责。但是，享有这一切大权的前提，是他必须完成中央交给的任务。正是在这样的地方分权的体制下，汉唐才成就了盛世之名。

    只有怀有敌意的地方军事割据，才事实上等于分裂。像唐朝末年的藩镇，五代十国相对于五代的十国，近代北洋时期的各省军阀。我们知道，这样的割据，本质上跟西周的封建诸侯，跟西汉与盛唐的地方政权，毫无共同之处。这种情况下的地方政权，虽然名义上也承认中央政府，需要中央政府的认可，增加自己统治的合法性，但如果中央政府不认账，他们马上就会翻脸，以公开的军事反叛相威胁。而分权的地方政府，基本上没有这个可能。西汉初年，诸侯和郡都有独立的军权，但从来只有叛国，而从无叛郡。

    中国是一个幅员辽阔的大国，南北东西，情势千差万别，没有地方的积极性，什么事也办不好。所谓的地方积极性，如果不制度化，也就得不到保证。所以，分权必须是制度性的，不能是政策性的权宜之计。多少年来，中央与地方关系一直难以理顺，总跳不出一放就乱，一收就死的迷局。就是因为，我们的所谓分权，都是政策性的。分权没有制度和法律的保证。在人们的观念中，中央就是好的，地方则疑点重重，中央如包公般明镜高悬，而地方则如伺机作案的鼠窃。一出问题，媒体即呼吁加强管理，加强的，都是中央集权。好像只要事事由中央管起来，就都好了。当然，事实并非如此，缺乏监督，中央也好，地方也好，都可能出事。相对而言，地方上的监督还容易些。</p>

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